农民二轮承包耕地与实际耕种地亩不符是一个客观存在的普遍现象，主要表现为数量不符和地块位置不符两个方面。是当前农村矛盾的热点问题。

随着国家取消以土地为承载单位的负担，并逐步发放以耕地面积为补贴单位的各种惠农补贴，耕地对农民来说越来越重要，矛盾也进一步突显和加深。

近几年来，因土地纠纷出现群体访、越级访的事件不断上升。这个问题已成为影响当前农村稳定的重要因素，必须彻底解决。在2007年行（蓄）洪区运用补偿时，我县关屯乡凌圩村的一个农民直接给温家宝总理写信要求解决此事，应该引起各级政府的高度重视。

一、主要原因

（一）政策上的原因

1979年推行的“大包干到户”联产承包责任制，到1981年全面展开。当时只规定了上交国家的总量不变，而没有细化亩均负担。1981年安徽省明确规定原生产队的农业任务总量“应在公社和大队的领导下，根据合理负担的原则，把全生产队的任务。按照各户（组）承包土地的数量和质量，产量或产值，如落实到户（组），不得减少或增加”。当时农民的理解是：反正就是这么一块地，交完国家的剩下就是自己的，土地面积对承包结果没有影响。于是，在包产到户时，各组使用的度量尺便随心所欲。有用13档算盘为一尺的，有用“扁担尺”的。造成了实有地亩与承包地亩的不符。

由于当时的菜园地和猪头地没有上交任务，这两组数据也不在承包地亩之列，同时，各组根据土地肥瘦的不同对一些收益较差的田亩进行了折算，即大田算小田，使实有地亩与承包地亩的差距进一步加大。

（二）生产力水平提高的结果

上世纪90年代初期，农业生产力水平低下，农业生产主要靠人力和畜力。致使许多不适合耕种的土地成为荒地。随着国家经济实力的增长，大型水利设施的兴修，大型农业机械的使用，几十年来，沧海桑田，许多不毛之地成为良田。我县2004年农业机械总动力74.5万千瓦，有效灌溉面积5.99万公顷。到了2006年农业机械总动力提高到78.7万千瓦，有效灌溉面积增长到8.3万公顷。这些因素在增加农业产量的同时必然导致耕地面积的增加。同时国家鼓励垦荒，谁投资垦荒的土地由谁耕种，加之国家惠农补贴力度的加大，农民垦荒积极性空前高涨。在广大农村，小到几平方米的土地都被种上了庄稼。使实有耕地与承包地亩之间的差距越来越大。

（三）、二轮承包时操作简单留下的问题

1994年全面开展二轮土地承包。承包期限从1994年5月1日至2024年5月1日，即30年。在二轮承包以前，农村土地除农业税清册以外，没有有效的到户登记表。二轮承包时基本以农业税清册为依据填写合同面积。这本身就是一个错误，因为农业税计税地亩与耕地面积、行政地亩都不是一个概念。加之二轮承包合同书填写时，草率马虎，走过场。有的村在计税地亩中把一些收益差的地亩压缩填报。我县关屯乡古城村，实有地亩3708亩，计税地亩2209亩。二轮承包合同为1695.7亩，与实有地亩相差2012.3亩，误差率达54.43%。有的只填地亩数，没有地块位置，不好界定。有的为减轻工作量合并填写，如南田为大田，北田为小田，于是合并地亩，以南田为主填报，造成农民地亩在合同上找不到。加之原有的菜园地、猪头地二轮承包时也没有登记，十多年过去后，都加入了耕地范畴。差距进一步加大。在发放以区域位置为补偿范围的补偿时难以确定地亩。如行（蓄）洪区运用补偿，群众意见很大。2007年，颍上县遭遇百年一遇的特大洪涝灾害，起用了邱家湖蓄洪区进行蓄洪，事后对行（蓄）运用进行补偿。根据规定，补偿面积以二轮承包耕地合同所载面积为依据。于是，地块不符的、面积不等的、有地无合同的各种矛盾突显出来。一、二、三榜公示都遭到农民激烈反对，并进行逐级上访，直至给温家宝总理写信。他们说：“党的政策一贯坚持实事求是的原则，我实际有地亩，得不到补偿，你们怎么实事求是的？”

（四）土地不规范流转的结果

多年以来，在农村没有更定土地流转机制。土地暗自流转现象时有发生。有的转包、有的调换；甚至还有私下买卖的；有的单身家庭死亡后，其遗留的土地由其亲属或邻里耕种；父母死亡后，土地由儿女分割等等。都导致实有耕地与二轮承包地亩不符。特别是国家大型工程占地，以实际占用量补偿，造成有的农民实际上有地，理论上无地。乱搭乱建和私自买卖的则造成实际上无地，但理论上和法律意义上有地。凡此种种，都给党的农村政策特别是惠农补贴政策的落实带来许多困难。不解决将严重影响农村经济的发展和农村的稳定。

二、主要对策

（一）进行二轮承包耕地普查勘误

二轮承包耕地普查勘误，重新发放新的承包证书，符合《中华人民共和国农村土地承包法》的有关精神和《耕地承包合同书》的有关条款。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第55条规定“承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关的收回、调整承包地等强制性规定的无效”。据此可以勘误和变更。

这项工作必须以党的农村政策为指针，以有关法律、行政规章为依据，本着对党和农民高度负责的精神，成立高规格的领导小组，明确分工、责任到人，把握好每个环节，制定详细的实施方案。

要保持原承包合同的实质不变，对合同中不完善的地方予以补充完善，对合同中的错误予以更正。要将农民承包耕地的地名、地形、面积、四至标明。特别区域要有特别说明，例如行（蓄）洪区地亩等。

勘误表要经公示，要有农民签字认可，据以填写耕地承包合同书。

（二）建立土地流转机制和专门机构

由于签定过承包合同的耕地可能发生流转和增减变化，必须使这种变化合理、合法并有档案记载，才能保持土地变化的延续性，才能掌握二轮承包耕地的增减情况。

对于合法的土地流转要有专门常设机构办理。要建立到户台账，实行动态管理。承包耕地的变动应有个人申请，村民委员会审议，报乡政府批准。及时登记台账，确保农民二轮承包耕地数据真实、地块清楚，为农村各项工作的开展打下坚实的基础。

执笔：关屯乡财政所   林以富