地方全面深化国库集中收付制度改革情况之一

—— 江苏、湖北改革主要做法和经验

江苏、湖北两省按照中央要求，不断深化完善各项改革，在国库集中支付改革、非税收入收缴改革、财税库银横向联网、公务卡推广、银行账户管理等方面取得了显著成效，进一步确立并巩固了财政国库管理制度在现代公共财政管理中的基础地位。

一、江苏省国库集中收付制度改革向纵深发展

　  2002年，江苏省财政国库管理制度正式启动改革。几年来，按照《财政国库管理制度改革试点方案》和《江苏省财政国库管理制度改革试行方案》总体要求，江苏省规范操作，不断深化和完善各项改革，尤其是在国库集中支付改革、非税收入收缴改革、财政资金专户管理、国库管理信息系统建设等方面取得了显著成效，基本形成了国库单一账户体系的管理理念，确立并巩固了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。

　  （一）全面推行国库集中支付改革

江苏省按照总体规划、分步实施、稳步推开的原则，全面推行国库集中支付改革。一是建章立制、规范操作。江苏省先后制定了国库管理制度改革试行方案、资金支付管理办法、会计核算办法和银行支付清算办法，公开招标代理银行，自行研发预算执行管理系统，实行网上支付和清算，保证了改革顺利实施。二是加强宣传、营造氛围。江苏省通过召开动员大会、举办业务培训和讲座等方式，宣传改革主要内容和工作规程，赢得了部门预算单位和财政内部业务处室的支持配合。三是自上而下、稳步推行。2002年，江苏省省级改革试运行，2003年扩大试点，截至2006年6月底基本完成改革任务。县级改革于2005年开始推动，2006年，江苏省财政厅专门组织力量全面督查指导，截至2006年底基本实现预期目标；乡镇改革作为县级改革的一种延伸，2006年启动了苏南地区乡镇国库集中收付改革工作。四是简化流程、方便单位。江苏省在加强用款计划审批管理、提高支出执行效率的基础上，对基本支出用款计划实行系统自动生成，将政府采购计划和用款计划合二为一等，减轻了预算单位工作量。五是深化改革、完善措施。2006年，江苏省将省属高校中专校收费资金纳入国库集中支付范围，统一对预算单位网上申报系统安全认证进行升级，规范商业银行代理财政业务行为，推行公务卡结算方式延伸国库集中支付链，试行专项资金实施国库集中支付，推动了改革向纵深发展。

江苏省各级国库集中支付改革基本做到“横向到边”、“纵向到底”，基本保证财政资金在国库单一账户体系内进行封闭运行。实施国库集中支付制度后，通过改变财政性资金支出支付方式和程序，规范了财政支付行为，严格了部门预算执行，进一步提高了财政部门和预算单位的规范化管理水平；资金支付直达商品（劳务）供应商或最终用款单位（个人），减少了层层转拨的中间环节，进一步提高了财政资金拨付效率；资金在实际支付前最大限度地保留在财政国库，增强了财政调控能力，进一步提高了财政资金使用效益；资金支付实行信息网络系统全过程动态监控，进一步保障了财政资金的安全运行，为从源头上预防和治理腐败行为的发生切实提供了制度保证。

（二）加强规范财政资金专户管理

江苏省财政资金专户管理工作，伴随着国库管理机构的建立健全不断得到规范。2001年，江苏省财政厅清理、归并了分散在各业务处掌管的各类专项资金账户，共撤销了36个账户，并将保留下的账户根据性质需要，重新进行了界定。2005年3月1日起，根据省财政厅党组的要求，省财政厅内财政资金银行账户统一由国库处管理，实现财政各项资金的统一管理、统一调度和统一核算。为防范财政资金风险、规范财政资金专户管理，制定了《江苏省财政厅厅内财政资金银行账户管理暂行办法》，做到银行账户管理和资金安排规范、透明、合理，操作有据。在规范专户资金拨付、核算的基础上，对各类银行账户和大额定期存单进行了清理合并。2006年，根据财政部相关规定，江苏省财政厅对全省财政资金专户情况进行了全面梳理，研究印发了《江苏省财政厅关于加强与规范财政资金管理的通知》，确定了归口统一管理、按程序开设专户、同类专户归并等管理原则，对专户设置提出了具体要求，并建立了档案管理制度和年度报告制度。目前，江苏省各级财政对资金“三统一”管理已形成基本共识，财政资金专户档案管理制度、报告制度逐步得到落实，资金管理的安全性得到更加有效保障，资金运作的效益性明显得到提升，财政调控能力进一步提高。2007年，为规范财政资金专户管理，江苏省财政厅加强了创新财政专户与资金运作管理模式的研究。研究制定了《江苏省财政厅财政专项资金存放省级金融机构管理办法》，拟以政府名义印发。该办法确定了财政专项资金存放的基本原则、资金范围、管理模式、运行机制、风险预警以及服务要求。

（三）不断完善国库管理信息系统建设

江苏省财政国库管理信息系统建设，随国库集中支付改革应运而生。2003年5月，为保障国库集中支付改革的顺利推进，江苏省财政厅开始自行研发“预算执行管理系统”，将原“预算管理”软件与“国库集中支付”软件融为一体。该系统较好地解决了部门预算编制和国库集中支付的接口问题，基本包括了从预算指标管理、用款计划、用款申请、拨款或支付、清算、账务处理等财政预算执行管理的全过程。从系统运行几年来的情况看，基本满足了预算执行管理的需要。围绕“金财工程”建设和财政国库管理制度改革的总体目标，江苏省财政厅目前正进一步完善预算执行管理信息系统功能，拟逐步实现省级非税收入收缴和国库集中支付的有机衔接，加快组建有利于财政实时动态监控的系统模块。

二、湖北省初步建立起预算执行管理新机制

2003年，湖北省开始推行国库集中支付改革， 2004年扩大试点，2005年全面推广，2006年巩固完善，2007年深化提高，目前已按照“横向到边，纵向到底”的要求，将改革的范围延伸到全省大部分基层预算单位和乡镇一级。与此同时，在公务卡制度、财税库银横向联网、预算单位银行账户管理改革等方面取得了显著成效，初步建立了统一、规范、有效的预算执行管理新机制。

（一）推行公务卡结算改革

为了进一步深化国库集中支付改革，加强预算单位现金管理，2006年，湖北省财政厅联合人民银行武汉分行颁布了《湖北省行政事业单位实行公务卡结算方式实施方案》和《湖北省省级行政事业单位实行公务卡结算方式管理办法》，从制度上保证了公务卡改革的实施。自2006年12月1日起，湖北省在全省范围内实施公务卡结算方式改革，并按照先省市、后县区，先一级单位、后二级及基层单位，先试点、后扩大、条件成熟后全面推开的步骤稳步推进。

湖北省公务卡管理实行“个人先行支付，单位审核报销，财政实时监控”的操作管理机制，具体流程是：职工先持公务卡透支消费，再按规定程序申请报销，单位财务部门通过集中支付系统自动提取刷卡消费信息进行核实，最后通过集中支付转账还款。

为保证公务卡制度改革的顺利推进，湖北省财政厅积极稳妥地解决了一系列难点问题，包括改善用卡环境的问题、超过个人公务卡透支额度的商品服务支出刷卡消费问题、个人用卡责任与单位还款责任关系问题、实行公务卡结算后使用现金问题等。目前，湖北省已有11家商业银行发行了银联标准公务卡，武汉市已将公务卡结算推广到420多个预算单位，省直也有130多个预算单位开立了公务卡。其他市州的改革将在明年全面启动。

湖北省通过推行公务卡改革，大大减少了现金支付结算，方便了公务人员用款，减轻了单位财务人员的工作量，实现了对公务消费的全程监控，规范了单位支出行为，进一步提高了财政资金使用透明度。

（二）完善财税库银横向联网

2000年，湖北省财税库银横向联网工作开始启动，经过系统开发、局部试点和升级改造，2003年在市州一级全面部署。之后进一步加大了系统建设的推广应用力度。2005年底，全省17个市州和105个县（市、区）全面完成财税库银联网的实施工作。2007年，为适应政府收支分类改革和国税数据省级大集中管理改革需要，确保横向联网系统的正常运行，湖北省在原横向联网系统基础上进行了升级改造，至2007年9月，全省所有市、县横向联网系统升级改造完成。

湖北省财税库银横向联网以“电子缴库、税款直达、信息共享”为基本业务模式，通过在人行国库建立信息交换中心，与财政、税务、国库、商业银行相关业务系统连接，为各部门间信息交换和资源共享提供了一个高效、实用、可靠的网络平台。财税库银横向联网工作已经取得显著成效，不仅方便了纳税人，加快了税款入库速度，实现税款信息共享，而且可以通过信息系统监控到每一笔税款入库信息，彻底解决了传统手工作业方式下税款征缴工作效率不高、透明度不高、延压税款等问题。

（三）规范财政部门专项资金银行账户管理

根据《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》精神，2006年，湖北省财政在前期实现账户集中管理的基础上，对省级各类财政资金专户作了进一步的清理和归并，撤销了16个重复设置的预算内外财政资金专户，初步实现了同一性质的资金在一家商业银行只开设一个银行存款账户，以及财政专户资金的统一调度、分账核算。绝大部分市县按照归口管理的原则，将分散在各业务部门的预算外资金财政专户以及基建、社保、粮食、农发等预算内专项资金账户集中到了同级财政国库部门统一管理。

（四）积极探索预算单位银行账户管理改革

　　按照建立国库单一账户体系的要求，湖北省确定了预算单位银行账户管理工作的目标，即逐步取消预算单位老的银行账户体系，建立起以零余额账户为核心的银行账户体系。湖北省武汉、荆州、鄂州等地在完善零余额账户的基础上，按照不改变单位资金所有权和使用权的原则，通过财政部门设置预算单位往来资金财政专户和实行分账核算等办法，全面取消了预算单位原有账户，实现了对单位资金的统一管理和集中收付。武汉市2005年在全市范围内对预算单位原有银行账户进行了清理和规范，规定预算单位只允许保留单位零余额账户、住房制度改革专用存款账户、外汇专用账户、党团和工会组织经费账户、食堂账户、差额拨款单位经营性账户、贷款账户等，原有的基本存款账户、基本建设资金账户、专项存款账户一律撤销，被撤销账户上的资金和新增的往来资金统一纳入国库单一账户体系管理。经过全面登记和清理规范，市直659家预算单位共撤销账户1371个，划转往来资金财政专户30.7亿元，解决了长期以来预算单位银行账户管理不规范、财政资金大量沉淀、闲置在预算单位账户等问题，保证了实有资金在国库单一账户体系内运转。