会计核算中心    吕 良

国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度，通过国库单一账户对财政性资金进行集中管理，因此也称为国库单一账户制度。                     

省财政厅已要求我省各县在2007年试点的基础上到2009年底全省县级国库集中支付改革完成。根据改革发展和上级要求，现结合我县实际谈谈我县的国库集中支付制度的建立。

一、 县级国库集中支付制度改革的必要性和紧迫性

（一）  当前会计集中核算中的弊端

2003年9月我县对行政事业单位经费实行了以财政统管为核心的集中核算办法，这是我县公共财政支出改革进行的有益尝试，改革围绕预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，各行政事业单位资金所有权、使用权不变。这一改革存在的主要弊端是，预算单位多重设户，我县到八月底在会计核算中心设立的各类账户达200个，专项资金账户38个，乡镇财政基本结算户30个。同时，财政资金也相对较为分散九月底各行政事业单位账户余额为 1.17 亿元，专项资金账户余额达  3.73 亿元，乡镇基本结算账户资金余额达2.74亿元。这种管理方式加大了会计核算中心的核算负担，目前会计核算中心人均核算单位近20个，财政支出管理成本逐年加大。这种运作方式已经不适应建立社会主义市场经济和公共财政发展的要求。这种传统体制下的国库支付运作方式弊端也日益明显，主要表现在以下三方面：
    1、在财政资金使用上缺乏对预算单位的事前监督和事中控制。由于预算单位重复和分散设置账户，财政资金流经环节过多，对财政资金的使用缺乏全过程有效的监督。单位拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性较大，资金在使用中被各种挤占、截流、挪用财政资金的现象时有发生，特别是项目资金，往往落实到具体项目上“短斤少两”。财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。发现问题往往是“事过境迁”。
    2、资金分散支付和存储，容易造成财政资金大量滞留在预算单位账户上，资金使用效率不高，变相加大政府运行成本。由于各单位资金都有逐渐支付的过程，预算资金按期拨付，在各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成大量财政资金沉淀，而财政部门加快经济社会事业发展往往缺少资金，国库可调度资金较少，遇重大突发事件无资金调度，加大了政府的运行成本。
    3、财政资金运行的信息反馈迟缓，支付过程不透明，支出信息只能事后只能经过层层汇总后得来、难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。因为财政资金大量分散于各单位，财政部门无法全面了解整个财政资金的实际运转状况，难以对财政和宏观经济形势做出及时、准确判断。

（二）  我省到九月底国库集中支付改革情况

1、市级。全省17个市全部进行了国库集中支付制度改革，其中巢湖市、池州市和亳州市实行国库集中支付与会计核算中心相并行，实行前台支付，后台核算。

2、县级。全省已实施国库集中支付改革的县区有宣城市宣州区,宁国市,泾县,芜湖市南陵县,繁昌县,合肥市肥西县,长丰县,黄山市的祁门县,六安市的霍山县,金寨县,宿州市砀山县.采用前台支付,后台核算的方式,各预算单位账务核算仍然在会计核算中心。其中肥西、长丰、泾县为2008年9月前刚刚进行改革的县。10月份将有颍东区、寿县、黄山区、芜湖县、徽州区开展国库集中支付改革，各地采取的主要做法大多采取前台支付，后台核算的方式，各预算单位账务核算仍在会计核算中心。

（三）县级国库集中支付制度改革的必要性

1、有利于财力统一运作，资金统一调度。实行国库集中支付，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算单位的资金全部集中在国库中，预算支出所需资金有财政账户直接拨付，减少中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高预算资金使用效率。预算单位结余的财政资金都保存在国库单一账户和财政预算外资金专户，有利于政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中财力办大事。
    2、强化财政预算执行，规范预算单位的财政收支行为。实行国库集中支付制度，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严肃性。由于实际资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截流财政资金无可乘之机。
    3、有利于健全财政监督机制，将事后监督改为全程实时监督。实行国库集中支付，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。

4、规范了预算资金的管理，强化了预算执行和监督。现在建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行，部门预算已经人大审议批准，任何机构和个人必须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进行调整批准后方可执行。

5、县级国库集中支付改革的时间紧迫。省财政厅计划是2009年底全省县级都要实行国库集中支付制，现在据最后时限还有15个月，需要做的前期的工作很多，各有关单位应积极行动起来，密切配合，制定方案，明确改革目标。同时在编制2008年部门预算时要考虑国库集中支付的需要，为国库支付改革奠定基础。

二、我县开展国库集中支付改革具备的有利条件与困难

（一）开展国库支付改革具备的有利条件

1、经济保持又好又快发展。全县2008年生产总值90亿元，增长20%；财政收入到九月底近10亿元，增长25%以上；固定资产投资50亿元以上，增长42%以上；社会消费品零售总额25亿元，增长16%以上；预计到年底财政收入将达到10亿元，有望提前实现“十一五”目标。同时，产业结构进一步优化，调整为29.4：41.3：29.3，二产首次突破40点大关。 工业强县战略加速推进，煤化、能源工业继续保持主导地位，刘庄煤矿稳步达产，谢桥煤矿技改顺利。非煤工业发展迅速，全县规模以上工业企业已达43家。工业园区正在成为我县非煤工业的集聚区、功能完备的新城区。农业基础地位更加稳固，总产、单产均创历史最高水平。第三产业经济拉动明显，全民创业行动方兴未艾，城乡面貌焕然一新，改革开放不断深化。颍上正站在一个新的历史起点上，发展躬逢盛世，奋进正当其时；形势鼓舞人心。

2、会计集中核算已为建立财政国库集中支付制度奠定了基础。目前我县实行的会计集中核算各项工作，与省推荐模式即“前台支付，后台核算”已有一定基础，会计核算中心的运作中已经部分承担或履行了国库集中收付制度的部分职能与职责，为建立会计集中核算型财政国库集中支付制度架起了桥梁。 
     3、在资金的“安全入口”和“安全出口”问题上,已设计了便捷的路径。实行会计集中核算之后，各预算单位的银行各类账户已全部取消，其会计机构及财会核算职能已被会计核算中心取而代之，采取的是“会计主体与会计核算的分离，资金所有权与核算权的分离”的“两权分离”核算模式,实行“五权不变”，即“资金所有权不变，使用权不变，财务管理自主权不变，债权、债务主体不变，单位的经济责任不变”。这与实行单一账户为模式的国库集中核算支付又向前推进了一大步。 
    4、现有基础设施已为建立财政国库集中支付制度作了技术支撑。由于在建立会计集中核算的时候，中心配备了一定的计算机及部分财务核算设备，尤其是目前使用的核算软件系统，与今后国库集中支付后台核算使用的相近。工资支出，各预算单位已实行统一发放，专项支出已经进行统一管理等。在会计核算中心的财务核算这个“操作平台”上已经开展了很多的工作。

5、有一批懂业务懂技术的业务人员。人员中中级职称6人，其余都具备大专以上学历和专业职称，从事财政财务工作多年，具有理论和一定实际操作经验。会计核算中心人员技能的转换，应该是轻车熟路，能够肩负财政国库集中支付制度的运转工作。 
（二）开展国库支付改革的困难

1、认识不够。国库集中收付制度改革是一项较大的系统工程，涉及面广，不是财政部门一个部门就能够完成的工作，人民银行国库、专业银行、财政、人事等涉及多个部门，因此政府主要领导要亲自挂帅主抓这一项工作，有关单位主要领导要参与其中，有关单位要通力配合。工作开展需要提前“预热”，多方学习借鉴好的做法，实地了解国库集中支付制度改革的实际操作过程和资金支付流程，要有清晰的认识避免走弯路。

　　2、配套改革有待进一步深化。部门预算是国库集中收付改革的基础。近年来，我县部门预算改革成效显著，初步确立了改革框架。但是仍然存在有的项目不能在年初确定，先要钱、后定项目的情况，致使预算确定的资金与项目实际需要不匹配；由于县人大批准预算在三月前后，存在审核难度大问题；部门预算仅明细到项目，项目具体内容及构成在预算中反映不出来；某些资金的分配仍存在“二次分配”问题，即财政将资金切块给部门，部门进行再次分配；中央和地方部分专项资金、基本建设投资等未纳入改革范围，非税收入收缴管理改革滞后于集中支付改革；政府采购预算编制不完整，有些部门没有按要求将所有政府采购目录以内、限额以上的项目全部编入政府采购预算，致使政府采购预算占部门预算比重偏小。同时我县财政支出中授权支付比重过大，直接支付比例小，有的资金去向难以直接有效监控。

　　3、信息系统建设亟待加强。在国库集中收付管理改革过程中，信息系统与网络体系建设十分关键。当前的信息支撑还存在一定的问题，个别预算单位财务人员业务素质不高，我县财政部门人员计算机专业人员相对缺乏，特别是计算机操作技术及财务知识，一定程度上影响这一工作的推进。

　　4、法规制度建设也需完善。财政国库管理制度改革涉及各方面利益关系调整，现行的法规制度建设也需要完善。《预算法》和《国家金库管理条例》等法律法规，是在计划经济体制下制定的，不能适应当前国库管理制度改革的需要。《总预算会计制度》和《事业和行政单位会计制度》、基本建设单位会计制度等有不同程度上不适应行政事业单位实行国库集中支付会计核算的需要。

　　三、我县国库集中支付制度改革的对策和建议

　　（一）提高思想认识，加大改革推进的力度。国库集中支付是一种全新的财政资金支付方式，方法科学、程序规范、资金安全也是强化财政资金监管、从源头上防治腐败的根本要求。

（二）加强改革的协调性，整体推进财政管理改革。部门预算、“收支两条线”、国库集中支付、政府采购等项改革是我国财政管理体制改革的突破口，为保证改革的顺利推进，必须坚持统一规划，整体推进。推进国库集中收付需要进一步明确预算编制机构与执行机构之间的职责分工和协作，加强协调配合；细化部门预算编制，提高预算透明度，保证国库集中支付有明确的预算依据；延长预算编制时间，提前预算批复时间，确保国库集中支付工作依法、及时进行。

（三）加大法规制度建设的力度，促进规范化运作。国库集中支付改革的规范化建设，必须以法规制度建设为基础。要针对国库集中支付改革中出现的新情况、新问题，抓紧制定实施国库集中支付的有关法律法规和制度性文件。

（四）加强财政国库管理信息系统建设，建立信息共享机制。为了保证国库集中支付制度的有效运行，要以“金财工程”建设为契机，建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统。要对现有财政信息系统加快完善、升级和扩展，尽快完成财政国库集中支付、非税收入收缴和工资统一发放系统的改造和整合。尽快实现国库信息系统与其它财政业务系统的对接，提高信息的共享程度。

(五)我县实行国库集中支付制度的模式。在推进县级国库集中支付制度改革方面，省厅先后开展了专题调研，制发了指导意见，组织开展了试点县业务培训，指导了两个试点地区的改革实施。在县级改革的操作方式上，省厅采取先试点、后推开的办法，改革试点的实践证明，在县级会计集中核算基础上，推行国库集中支付制度改革是可行的，已取得了初步成效。基本上采取的是“前台支付，后台核算”模式，作为全省首批十二个财政国库集中支付改革试点县之一，南陵县财政国库集中支付改革较好，南陵县模式，我县可以很好的借鉴。

（六）加强对预算单位的财务管理，完善和统一相关费用开支标准。由于一些标准已经过时，严重脱离实际，财政人员在审核预算单位费用标准时难度很大。实行改革后建议相关部门对预算单位财务开支费用标准加以整理、归类和修订，出台相应法规、制度，加强对预算单位财务管理，维护正常的财经秩序。
   （七）加强对财务人员的业务技能培训。实行国库集中支付后，会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套，我们必须加大对财务人员的培训力度加强会计核算的基础地位，规范核算操作。使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉，了解有关的操作程序，能够正确的进行会计核算。